El fracaso de la política pública para atender a los desplazados

Pedro Santana Rodríguez
Presidente Corporación viva la Ciudadanía

Tardíamente se vino a reconocer en Colombia el delito del desplazamiento forzado y la necesidad de asumir desde el Estado una política Pública para hacerle frente. El desplazamiento masivo y el despojo de cientos de miles de hectáreas que ocurrió en los años cincuenta del siglo XX quedaron en la completa impunidad. También quedaron en la impunidad los más de trescientos mil asesinatos perpetrados en la guerra civil que sucedió al asesinato de Jorge Eliécer Gaitán, el 9 de abril de 1948. Sobre esta injusticia se generó la práctica del despojo y del desarraigo de  miles de campesinos. Los colombianos decidieron, empujados por las clases dominantes, olvidar este horrendo episodio de muerte y de apropiación ilegal de las tierras de cientos de miles de campesinos y contemporáneamente volvieron las mismas prácticas con la seguridad de que la impunidad volvería a ser la norma para garantizar el despojo de los poderosos sobre los humildes. Cuando una sociedad no hace la catarsis de reconstruir la verdad, de brindar justicia, recurrentemente vuelve sobre estas prácticas. Es también lo que sucede con la abominable práctica de las desapariciones forzadas, las escuchas y seguimientos ilegales perpetrados desde los organismos de seguridad del Estado o las alianzas entre miembros de las fuerzas armadas gubernamentales con todo tipo de bandas criminales. Se ha vuelto costumbre en Colombia que dichas prácticas ilegales no son castigadas y por tanto quienes las practican se sienten seguros puesto que la justicia no actúa de manera ejemplar para sancionarlos. De eso se trata. Falta justicia y mientras no se reconstruya la verdad de lo que sucedió, mientras no se haga justicia a las víctimas, mientras no se garantice la no repetición de éstas practicas las posibilidades de una reconciliación nacional serán remotas y se siguen incubando odios, venganzas y sobre todo injusticias en contra de los humildes y sus organizaciones. Falta entonces esa gran catarsis nacional sin la cual soñar con la paz no será más que eso: un sueño.

Un poco de historia reciente frente al desplazamiento

La ley 387 de 1997 vino a reconocer la existencia de una crisis humanitaria de fondo y trazó una política pública que, sobre la base de reconocer el fenómeno del desplazamiento forzado, se propuso un conjunto de medidas para tratar de enfrentar esta masiva violación de la Constitución Política e intentó resarcir a los cientos de miles de desplazados. Pero en Colombia la existencia de una ley no quiere decir para nada que esté garantizada su aplicación y por esta vía el reconocimiento de los derechos allí consagrados. Es lo que ha ocurrido con los millones de desplazados. Ocho años después de aprobada la ley los millones de personas desplazadas violentamente de sus tierras o de las cabeceras urbanas de pequeños municipios colombianos siguen en la más completa miseria. Entre 1997 y el año 2008 el Gobierno ha registrado 3´029.670 personas desplazadas y Codhes, por su parte, estima que entre 1985 y 2008 han sido desplazadas alrededor de 4´629.000 personas.  Por ello la Corte Constitucional, en el mes de enero del año 2004, decidió tutelar, es decir, proteger y demandar del Gobierno una política de atención eficaz o si se quiere de manera más precisa que se aplicara la ley 387 de 1997 al tiempo que comprobó que la vida de las familias desplazadas no correspondía al predicamento de la Constitución Política, por ello, en la sentencia T- 025 de 2004 declaró que la precariedad en que vivían las familias desplazadas las llevaba a vivir en un estado o situación inconstitucional. Desde este momento la Corte ha librado una verdadera batalla en contra del Ejecutivo para que se reconozcan los derechos de la población desplazada. El próximo round será este viernes 10 de julio en que el directo responsable de la política pública frente al desplazamiento forzado, Luís Alfonso Hoyos, director saliente de Acción Social, la agencia encargada de coordinar toda la política de atención al desplazamiento, deberá responder un extenso cuestionario sobre el fracaso de la política pública. Fracasó toda vez que la Corte Constitucional mediante un proceso inteligente y novedoso ha podido comprobar que los desplazados después de 13 años de promulgada la ley 387 de 1997 y después de cinco años largos de la sentencia T-025 de 2004 siguen en la miseria. Hoyos como directo responsable durante siete años de dicha política deberá responder por una situación que la Corte ratificó como inconstitucional, en el pasado mes de enero de 2009.

Para llegar hasta donde estamos ahora, la Corte Constitucional ha tenido que recorrer una verdadera carrera de obstáculos. Primero la Corte se sintió impotente para demostrar cuál era la verdadera situación en la que vivían los desplazados. Como Tribunal Constitucional sabía que las cifras que le proporcionaba Acción Social no le permitían deducir directamente que los desplazados no estaban siendo atendidos de manera eficaz. Tuvo entonces que emprender un engorroso, pero, imaginativo camino; único en el mundo, así lo ha calificado Naciones Unidas. En ningún lugar del mundo un Tribunal Constitucional se ve en la obligación de cumplir con las funciones de los organismos técnicos de planeación de los Estados que son los que miden mediante indicadores el grado de aplicación y la eficacia de una política pública. Ante la negligencia del Departamento Nacional de Planeación, que debería ser el organismo dentro del Estado Colombiano que adoptara un sistema de indicadores que permitiera mediar el grado de eficacia de la política frente al desplazamiento forzado, el Tribunal Constitucional tuvo que ingeniarse un mecanismo de audiencias públicas técnicas para que organismos nacionales de Gobierno como el Departamento de Planeación Nacional, organismos de control como la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo así como organismos del sistema de Naciones Unidas como ACNUR, concurrieran junto a la sociedad civil a la cual reconoció y dio legitimidad, en esta ocasión representada, esa sociedad civil, en la Comisión de Seguimiento a la Política Pública frente al Desplazamiento Forzado.

Una Audiencia Pública realizada el primero de marzo del año 2006 dio inició a un trabajo intenso pero lleno de satisfacciones. La Corte allí decidió que iba a aprobar un sistema de indicadores que tenía como propósito mediar el grado de avance de las políticas públicas frente a los derechos de la población desplazada: atención humanitaria de emergencia, vivienda, protección y restitución de tierras, ingresos y sostenibilidad económica, derecho a la identidad, salud, educación, protección y prevención, participación de los desplazados en la formulación y evaluación de la política pública frente al desplazamiento forzado, atención a sectores especialmente vulnerables tales como mujeres, indígenas, afrocolombianos, niños y población discapacitada. Entre marzo y julio de 2007 mediante diversos autos la Corte aprueba un sistema de indicadores para medir el grado de satisfacción y la eficacia o como lo señaló desde entonces el goce efectivo de derechos de la población en situación de desplazamiento. Una vez adoptados pidió al Gobierno que el primero de diciembre de 2007 presentara un informe con base en dichos indicadores sobre la realidad de la atención a la población desplazada. Al mismo tiempo pidió a la Comisión de Seguimiento que verificara en el terreno en qué situación estaban los derechos de la población para lo cual esta Comisión con el apoyo del Centro de Investigaciones para el Desarrollo, CID de la Universidad Nacional de Colombia, aplicó una encuesta para determinar la real situación de los derechos de la población desplazada. El economista Luís Jorge Garay fue nombrado en la Comisión como director del equipo para adelantar la investigación. Luego la Corte ordenó que se presentara un segundo informe en el mes de Octubre de 2008 también para ello la Comisión realizó una segunda encuesta. Los resultados de las dos encuestas han sido ampliamente divulgados y se pueden consultar en www.viva.org.co El Gobierno ha formulado leves reparos y contrató sendas encuestas a la firma Econometría y al Centro Nacional de Consultoría. En lo fundamental los estudios coinciden en señalar que la situación de la población desplazada es deplorable y que son los más pobres dentro de los pobres.

Algunos datos sirven para ver en que situación se encuentran los hogares desplazados de acuerdo con la información que ha sido aceptada por la Corte Constitucional y que proviene tanto del Gobierno como de la Comisión de Seguimiento. El primero y muy relevante es que el 57% de las familias desplazadas al momento de huir de los actores de la guerra tenían ingresos mensuales iguales o superiores a los 900 mil pesos mensuales. Hoy el 98% de los hogares desplazados incluidos en el registro gubernamental sobrevive en condiciones de pobreza y el 82% subiste en condiciones de indigencia. Más del 53% de los hogares sólo percibe ingresos iguales a la mitad del salario mínimo y tienen  que trabajar en promedio 60 horas a la semana. Un significativo número no consume las tres comidas diarias. La mayor parte de los niños padece de desnutrición crónica.

Los desplazados abandonaron o les fueron arrebatadas durante los últimos once años, 5.5 millones hectáreas de tierra de las cuales 1.2 millones estaban cultivadas. Las solas tierras tienen un valor superior a los 8 billones de pesos y si se suma el lucro cesante y las pérdidas de bienes muebles e inmuebles así como animales, esta suma se eleva a los 42 billones de pesos de 2008. La Corte comprobó además que a pesar de que hoy el Estado colombiano dedica más de 1.6 billones de pesos al año (2008) para atender a la población desplazada  esta suma es insuficiente e ineficaz dado los escasos resultados de la misma para garantizar los derechos de la población desplazada. También comprobó el Tribunal Constitucional que no existe una política específica para atender a mujeres, niños, discapacitados, indígenas y afrocolombianos.

La Comisión demostró que el principal agente responsable de los masivos desplazamientos son los grupos paramilitares hoy eufemísticamente llamados grupos emergentes, éstos grupos son responsables del 37% por ciento del total de desplazamientos mientras que le siguen las guerrillas principalmente las autodenominadas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, con el 29.8% y el Ejército de Liberación Nacional con el 3%, el resto corresponde a las propias fuerzas gubernamentales, bandas criminales del narcotráfico y otros actores armados ilegales.

En septiembre y octubre de 2008 la Corte Constitucional al comprobar que no existía una política pública para atender a las mujeres que suman el 53% de todos los desplazados del país decidió ordenar al Ejecutivo que pusiera en marcha 13 programas para su debida atención así como cuatro programas y 10 proyectos piloto de atención a los niños desplazados que suman el  27% del total de los desplazados del país. En enero ordenó la atención a 37 comunidades indígenas así como a las comunidades afrocolombianas y a la población en situación de discapacidad.

Pero vendría luego la adopción de una serie de medidas que son las que tienen nerviosos a algunos funcionarios públicos. La Corte al reiterar que no se ha superado el estado de cosas inconstitucional ordenó al Gobierno cambiar la política en materia de tierras, en materia de vivienda, atención humanitaria de emergencia y en materia de ingresos y sostenibilidad. En diversos autos señaló que la política en estas materias tiene que ser cambiada porque si se persiste en la misma no se podrá superar el estado de cosas inconstitucional. En buen romance el Tribunal Constitucional tumbó estas políticas y ordenó un procedimiento con participación de la sociedad civil y de las organizaciones de desplazados y de mujeres,  indígenas, organizaciones que trabajan con la niñez, etc. para que se adopten nuevas políticas estableciendo además del procedimiento participativo unas fechas y un cronograma así como mecanismos de verificación de su cumplimiento. Ahí estamos ahora. En www.viva.org.co usted amable lector podrá encontrar las propuestas que en éstas cuatro materias, ha propuesto la Comisión de Seguimiento y que fueron entregadas a la H. Corte Constitucional el pasado 30 de junio.

Pero al mismo tiempo adoptó y solicitó a organizaciones de desplazados, de la sociedad civil y al Gobierno modificaciones en la política educativa, de salud, de participación, de prevención y protección así como en materia de registro y de información a la población desplazada sobre sus derechos. Además ha insistido en la corresponsabilidad de los diversos niveles de gobierno, esto es, en la corresponsabilidad del Gobierno Nacional, los gobiernos departamentales y municipales en la atención a la población desplazada. El camino ha sido largo. Es verdad como ya indicamos que el Gobierno ha realizado un importante esfuerzo fiscal de inversión de recursos, pero, los resultados son mediocres. La crisis humanitaria se ha profundizado. La Corte, por ejemplo, pregunta si es verdad que se controla el 97% del total del territorio como dijo el General Fredy Padilla de León, comandante de las Fuerzas Militares, en la Audiencia del 12 de diciembre de 2008 ante los magistrados de la Corte Constitucional, entonces ¿porqué en los siete años de este Gobierno se ha producido el desplazamiento de más de dos millones de personas? Por ello también pide una revisión de la política de protección y prevención del desplazamiento, que es, a mi juicio, uno de los temas centrales para enfrentar el problema del desplazamiento forzado.

Dos cosas quisiera destacar, para finalizar. La primera que hay Corte Constitucional. Los lectores no deben olvidar que quien ha ordenado la comparecencia en Audiencia de rendición de cuentas al director de Acción Social Luís Alfonso Hoyos, es la nueva sala creada para verificar el cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004 y que está integrada por los magistrados, Luís Ernesto Vargas, quien la preside y por los magistrados Juan Carlos Henao y Nilson Pinilla, actual presidente de la Corte Constitucional. Como dato anecdótico dos de ellos sufrieron de desplazamiento forzado en los años cincuenta del siglo XX. El segundo hecho relevante es que hayan procedido a la citación del máximo responsable de la política pública frente al desplazamiento forzado durante los últimos siete años. La pregunta obligada es ¿qué sigue? ¿Qué hará el Tribunal Constitucional? ¿Aplicará la figura del desacato a las órdenes judiciales proferidas durante los últimos cinco años? La respuesta vendrá en unas cuantas semanas.

Bogotá julio de 2009.